推进机构改革和加强机构编制管理，是巩固党的执政地位和完善各级政权建设的一项基础性工作。党的十六大和十六届三中、四中全会提出树立和落实科学发展观、加强党的执政能力建设，要求机构编制工作必须适应新形势、新任务的需要，创新机构编制管理机制。为此，笔者带着这个问题，对市直和县（市）区机构编制管理情况进行了调查，针对存在的问题和进一步创新机构编制管理机制工作进行了综合分析，提出了对策和建议。
    一、机构编制管理取得的主要成效
    2001年机构改革以来，我市各级党委和政府认真贯彻执行中央和省、市有关机构改革和机构编制管理工作的各项方针政策，在机构编制管理规范化、科学化方面进行了一定探索，取得了一定成效，为全市的改革发展提供了重要的组织保障。
    （一）机构编制管理体制进一步调整和理顺
    为进一步加强机构编制工作的集中统一领导，根据中央和省的有关文件精神，我市先后以市委、市政府文件下发了《中共吉林市委 吉林市人民政府批转〈吉林市机构编制委员会关于调整全市机构编制管理体制的意见〉的通知》，以市委办公厅、市政府办公厅文件下发了《关于切实加强机构编制管理工作的通知》，以市编委会文件下发了《吉林市机构编制委员会工作规则》，进一步调整和理顺了机构编制管理体制。一是明确市和县（市）区机构编制委员会办公室（以下简称编办）既是党委的机构，又是政府的机构，编办与人事局合署办公，人事局局长兼任编办主任，吉林市另设 1名常务副主任（职务可以高配）和1名副主任。各县（市）区编办另设1名专职副主任（职务可以高配）。二是明确对市和县（市）区编办主任、副主任实行双重管理的体制。三是全市的机构编制实行统一规划，分级管理。党政群机关的机构设置和调整按管理权限报批。四是切实加强对各级党政群机关和事业单位机构编制执行情况的检查监督，对违反机构编制纪律的行为进行查处。
    目前，市及各县（市）区编办均与人事局合署办公，主任由人事局长兼任，吉林市配备了一名常务副主任和一名副主任，各县（市）区编办都配备了专职副主任，其中，永吉县编办的副主任职务予以高配。
    （二）机构编制管理基础工作得到完善
    加强基础工作，是做好机构编制管理工作的重要手段。近年来，市及县（市）区编办结合实际，在加强机构编制基础工作方面采取了一些有效措施，使其逐步走向科学化、规范化。一是加强制度建设。为规范机构编制管理，昌邑区、船营区、蛟河市编办出台了《机构编制管理办法》，船营区、永吉县、磐石市编办制定了《机构编制管理制度》，桦甸市、舒兰市、永吉县编办下发了《关于加强机构编制管理的通知》，丰满区、桦甸市、龙潭区编办完善了《编委会工作规则》。 2001年以来，市及各县（市）区共下发加强机构编制管理方面的文件 52 份。二是初步建立机构编制管理制约机制。市及县（市）区编办注重加强与人事和财政部门的密切联系，采取各种措施建立和完善机构编制制约机制。市及各县（市）区普遍实行了《编制使用通知单》、《列编通知单》等制度，机关和事业单位进人先由编制部门提供空编情况，基本解决了长期以来存在的先调人后落编，由于编制管理滞后，出现超编进人的问题，规范了机构编制工作程序，强化了机构编制管理的严肃性。三是完善了《机构编制管理证》的使用和管理。市及县（市）区不断完善《机构编制管理证》，把证书的使用与人员编制微机化管理和单项制度实施紧密结合起来，收到较好效果。四是建立健全了机构编制信息库，各县（市）区形成了一个较为健全的信息库，提高了机构编制管理水平和工作效率。
    （三）机构改革取得了阶段性成效
    2001年，根据中央和省有关机构改革的文件精神，我市各级党政机关进行了机构改革。在转变职能，理顺关系，精简机构和人员编制，推进干部人事制度改革等方面取得了一定的成效。一是推进了各级政府部门职能转变。重新界定和调整了政府部门职能，合理划分各级事权，在转变政府职能方面取得明显进展。二是进一步完善了政府行政管理体制。理顺了市县区之间、党政部门之间、政府部门之间、县（市）区与派驻乡镇事业单位之间的关系，明确了部门职责划分，较好地解决了相关部门间职责交叉的问题。三是完成了机构编制精简任务。四是深化了干部人事制度改革。干部队伍的年龄结构和学历结构得到了明显改善。2004年底以来，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，市政府机关又进行了新一轮机构改革，县（市）区政府机构改革也正在推进。这次改革紧紧抓住转变政府职能这个关键，调整和完善政府机构设置，在科学规范政府部门职能，改革管理方式，提高行政效率，降低行政成本，逐步建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制方面取得了阶段性成效。
    （四）机构编制工作人员队伍建设不断加强
    2001年以来，市及县（市）区编办不断加强自身建设，干部队伍整体素质明显提高。通过调整人员结构，干部队伍日趋年轻化，知识层次明显提升。目前，全市机构编制系统共有干部54人，平均年龄为43岁，35岁以下的11人，占20%，；具有相当研究生学历的占7%，大专以上学历的占93%，现有的人员结构和知识层次基本适应工作需要。近年来，通过加强政治业务学习，强化调研工作等措施，加强编制干部队伍自身建设。市及县（市）区机构编制部门通过深入基层，围绕机构编制的重点、难点问题进行调查研究，形成调研报告40余篇，促进了工作的开展和政治、业务素质尤其是理性思维能力及指导工作水平的提高。一支政治坚定、作风严谨、爱岗敬业的机构编制工作人员队伍已经建立。
    二、机构编制管理存在的问题和原因
    尽管近年来我市的机构编制工作取得了一些成绩，但随着形势的发展变化，还存在一些问题：
    （一）机构编制申报程序不够规范
    一些部门和单位未经机构编制部门审核，直接找领导或直接向各级党委、政府呈报机构编制方面的请示报告等，有的又被签回由编办承办，不仅增加了工作程序，拖延了办法时间，也增加了“政出多门”的问题。
    （二）机构编制管理的权威性不强
    尽管这些年一再强调机构编制“一支笔”审批，但有的部门仍然下发文件，要求下面设置机构或加挂牌子，进行条条干预。如：今年县（市）区就先后接到市直招商引资领导小组和市政府办公厅 (吉市政函[2005])121号）的有关文件，要求设置对口机构或进行职能调整。有些领导在讲话和审批文件中，也以强调分管工作重要，对机构编制工作进行直接干预，影响了正常的机构编制管理工作程序，尤其是县（市）区机构编制部门，在工作中有时遇到省与市、编制部门与其它部门、部门之间意见不一致时，无所适从。
    （三）机构编制长期存在的问题没有得到彻底解决
    机构设置、人员编制方面长期存在的问题还依然存在。一些部门、单位只要增加工作任务就要求增加机构或编制，尤其是非常设机构设置过多过滥；一些县（市）区存在自定编制或挪用乡镇编制以及保留序列外机构、超职数配备领导干部、人员混编混岗等问题；市直有关部门和事业单位还存在不经批准擅自增设内设机构、更改机构名称、加挂机构牌子等问题。
    （四）职能界定、事权划分还需理顺
    随着形势的发展变化和新时期政府职能定位的要求，在城市管理与规划、招商引资与外经外贸以及社会保障体系等方面，还存在部门之间职能交叉问题，市与区之间在城管执法、建筑企业、建筑市场、建筑安全行政执法等方面也存在权责利不清的问题。
    推进行政管理体制改革是一个渐进的过程，机构编制管理相应也是动态的。同时，伴随着经济转轨过程的不断加快，政府的职能定位、管理方式、运行模式，都需要不断适应新形势的需要，职能调整、机制创新也是一个不断发展的过程。因此，从某种意义上来讲，机构编制管理本身存在的一些问题有其一定的必然性，除此之外，主要有以下几方面原因：
    （一）机构编制管理缺乏法制保障
    目前，我国还没有一部由全国人大制定的有关机构编制管理方面的法律法规，机构编制管理的政策依据，主要是经各级机构编制委员会审核，各级党委、政府批准的部门“三定”规定和有关机构编制管理的政策文件。这些政策规定的执行没有法制保障，缺乏权威性，在执行过程中容易受到各种因素的干扰。机构编制部门在监督管理方面也 “底气不足”，机构编制的“龙头”地位没有得到充分发挥，使得机构编制管理缺乏稳定性和权威性。因此，每次机构改革后，增设机构、增加编制现象，仍然禁而不止，形成改革—膨胀—再改革—再膨胀的非良性循环怪圈。
    （二）机构编制管理还存在一些模糊认识
    在部分领导干部和基层干部头脑中还存在一些观念和认识上的误区。一是缺乏对机构编制工作重要性的认识。由于一个时期以来，对机构编制政策规定宣传不够，有些领导不了解机构编制工作的有关规定、报批程序和职责权限的划分，不按职责权限对设置机构等问题做出指示，形成了对机构编制的干预。二是缺乏建设廉价政府、降低行政成本的观念。打造一个 “ 廉价政府 ” ，是现代政府管理的一个重要发展取向，而打造“廉价政府”过程中，严格控制机构编制总量增长，降低政府行政成本和提高行政高效率是一项重要措施。一些领导总是强调机构、编制不够用，而不是从提高行政效率方面做文章。目前我市总人口与财政供养人员比例为 26：1，高于全国平均水平35：1。三是缺乏机构编制统一规划、分级管理的意识。按照机构编制统一规划、分级管理的体制的要求，省、市、县机构编制管理权限非常明确，但一些地方的领导认为，增加编制、增加机构是地方财政拿钱，因此，上有政策，下有对策。每次机构改革都有一些该撤消而没撤消的机构存在，在省核定的编制总数外还自行核定一些编制，在省规定设置机构外也总是设置一些机构。四是缺乏发挥编委会决策作用的意识。部分县（市）区涉及机构编制事宜，一律由主要领导或常委会决定，认为这样更体现对机构编制的重视。尽管主要领导都是编委委员，但由于研究机构编制事宜，往往不能从加强机构编制管理的角度出发，而是从安排干部的角度出发，编委会职责没有得到充分发挥，有些机构编制方面的事情，编办没有机会提出意见。
    （三）机构编制管理仍为经验型管理
    目前，机构编制管理还基本是就机构论机构、就编制论编制的传统管理模式，仍然是经验性管理为主，缺乏科学性。一是机构编制管理还只限于“下报上批”、“一事一议”的方式，缺乏宏观管理和前瞻性研究。二是编制配置缺乏标准。还没有做到经过深入的科学论证，真正按照机构规格、职能范围和工作量多少来科学核定编制。三是各部门之间的协调制约机制没有真正建立起来。机构编制和组织、人事、财政部门在工作中还有脱节现象，“人员调入，编制先行，编制把关的作用”还没有完全体现。四是现有机构编制管理制度的作用还没有充分得到发挥。部分县（市）区《机构编制管理证》的凭证作用不能有效体现。五是机构编制日常管理还有待于进一步规范。以省、市为区域的机构编制微机系统管理网络还没有建立起来，与先进城市比，机构编制动态化管理手段还很落后，程序繁琐，没有实现科学化管理。五是机构编制部门对机构编制运行情况缺乏跟踪管理。机构一经设立，尤其是事业单位机构一经设立，其运行情况如何，职能是否充分发挥，编制数额和结构是否科学合理，机构编制部门缺少跟踪了解和检查。
    （四）机构编制监督检查机制还不完善
    多年来，从上到下，都不同程度的存在着机构编制重审批、轻管理，重改革、轻检查监督的问题。一段时间以来，机构编制检查监督没有专门的机构，没有专人负责，没有制度和法规可遵循，只靠每一次机构改革进行一次清理。目前，省、市检查监督机构刚成立一年，工作还处于探索过程中；县（市）区还没有专门机构和专人负责这项工作，从上到下检查监督机制和约束机制还不完善，还存在着检查不到位，监督不力等问题。一是对各级党政机关、事业单位机构编制检查监督缺少办法，对机构编制日常管理中出现的问题缺少相应的制约机制。二是对违反机构编制纪律行为处理机制还没有完全建立起来，一些违反机构编制纪律的行为没有得到应有的查处。三是检查监督的措施还不健全，对机构编制的检查监督还仅限于编制部门本身“小打小闹”，显得“身单力薄”，还没有形成与组织、监察和人事、财政部门的合力，监督检查的方式方法上也比较单一。
    三、创新机构编制管理机制的对策和建议
    机构编制管理涉及党政机关和事业单位管理体制、机构设置、职能配置、人员编制和领导职数确定，是各级党政群机关和事业单位建设的一项基础性工作。科学、合理、系统地搞好机构编制管理，对于建立与市场经济体制和民主法制建设相适应的党政管理体制和工作机制，保证党的机关和国家行政机关的高效、协调运转，都具有十分重要的意义。因此，创新机构编制管理机制，既要与经济政治体制改革相适应，又要注重机构编制工作全方位的协调统一。机构编制管理机制既包括机构编制的政策、体制、制度、职能之间的相互作用，也包含方式、标准、总量、结构之间的内在联系，创新机构编制管理机制是一个全方位的系统工程。因此，现提出如下“五个转变”的对策和建议：
    （一）加强机构编制工作领导，在“摆位”和“站位”上由一般性要求向切实突出机构编制管理的重要性转变
    机构如何设置，编制如何核定，与一个地方、一个部门和单位的工作息息相关，也直接涉及地方和部门的切身利益。因此，解决机构编制管理工作中存在的突出问题，关键在领导。要采取以下措施，增强各级领导对机构编制工作重要性的认识。一是加强对机构编制政策法规的宣传，不断扩大机构编制影响力。通过创办机构编制简报、加强信息交流，定期向各部门、单位领导宣传机构编制工作政策、动态。二是借鉴学习重庆等地经验，将各部门、各县（市）区机构编制工作纳入年度目标考核。三是与组织部门配合，在对各部门和县（市）区领导干部培训中，增加机构编制政策法规等内容。通过学习宣传，使各级领导树立“三个观念”，一是树立编制就是法的观念；二是树立建设“廉价政府”的观念；三是树立机构编制“一支笔”审批，编委会“一家行文”的观念，把机构编制管理摆上重要位置。在实际工作中，严格执行“三定”方案，不该增加的机构、不该增加的编制绝不擅自增加，严格按照机构编制工作程序研究和申报机构编制事宜，尤其各县（市）区领导要定期听取机构编制工作情况汇报，发挥编委会和编办的职能作用，改变以县（市）长办公会、县（市）党委会、党政领导碰头会等代替编委会的现象，及时解决机构编制工作中出现的新情况、新问题。
    （二）加强机构编制管理制度建设，在管理方式上向规范化、法制化管理转变
    机构编制管理方面的立法，虽然是一项重要而紧迫的任务，但也是一个长期的过程。在国家还没有制定出台编制法的情况下，加强制度建设，特别是加快地方性法规建设显得尤为重要。要通过制订相关的办法，使各级行政机构和承担行政管理、行政执法职能的其他机构以及党群部门的机构设置和编制管理有章可循，解决在机构设置和编制的管理上存在的法规意识不强、随意性大、上级部门干预等问题，使机构编制管理尽快步入法制化、规范化轨道。我市近年来虽然在加强机构编制管理制度建设方面做了大量工作，但还没有及时跟进形势发展的需要。当前在已经下发《关于加强管机构编制管理的通知》和《吉林市机构编制委员会工作规则》用于面上指导工作的基础上，应在规范管理行为上制订相关的制度。如，《党政群机关机构编制管理暂行办法》、《事业机构编制管理暂行办法》、《事业单位人员编制结构管理暂行办法》、《县（市）区副科级以上机构管理办法》等。在加强监督检查方面应制订相应办法。如，《对县（市）区机构编制工作实行目标管理的办法》、《对机构编制管理中违纪违规行为实行责任追究实施细则》等，逐渐形成一整套机构编制管理的规章和办法。在制定这些配套管理规章和办法中，要注重简洁实效，操作性强，从宏观到具体，既明确机构编制审批、使用、管理的基本程序；又对机构设置、职能变化、编制增减、职数调整等各方面做出严格规定，解决机构编制工作中无章可循的问题，使机构编制管理有章可循，有“制”可依，严格控制机构编制的无序增长 ,提高机构编制管理水平。
    （三）建立宏观调控机制，在管理理念上由单纯注重日常管理向注重宏观管理转变
    机构编制管理工作离不开具体数字的加减统计，也离不开日常的审批办文。但机构编制管理绝不能局限于这些微观管理，要把机构编制放在经济和社会发展的大背景、大格局中认识、思考与部署。在继续做好日常管理与审批的同时，更加重视宏观管理。一是体现管政策。认真落实上级有关机构编制管理方面的政策文件，用足用好这些政策。按规定应设的机构，应配备的职能应到位；要认真研究政策，实现机构编制的深度管理，既要管理好编制，更要管理好职能。要对各部门、单位的职能执行情况定期检查，及时解决职能交叉、职能不顺的问题，切实改变多重执法、交叉执法和有法不依、政府缺位的现象，结合实际，及时制订相应的实施办法和补充规定。二是管总量。主要体现在加强总量控制上。一方面，按照“统筹兼顾、保证急需、从严从紧、逐年逐批、适当留有余编”的原则，年初制定机构编制目标控制任务，按照实际情况，留出一定比例的余编，并逐年进行控制。另一方面，运用弹性调控手段用好、用活现有编制，有增有减，有合有分，动态调整。根据经济和社会发展的需要和职能的变化，对于弱化或取消职能的机构，要相应减少编制或撤消，对于加强或新增职能的机构，要尽量整合资源、挖掘潜力、相应调整。三是管结构。加强对各单位的人员结构管理，对不符合结构要求的要严把关口，切实提高干部队伍素质。
    （四）建立检查监督机制，在管理手段上由事前管理向注重检查监督转变
    要真正解决多年来形成的重审批、轻监督问题，就必须在健全完善监督检查机构，规范检查监督程序、手段，建立强力有效的检查监督机制上下工夫，实现机构编制监督检查的制度化、经常化。应在以下几方面下大力气：一是开展检查。要对各级机关、事业单位机构编制执行情况定期开展检查监督，建立健全各项检查制度，规范检查程序，每年定期开展检查，保证机构编制各项政策规定的贯彻落实。二是强化监督措施。首先，建立部门间的联动控制约束机制。进一步规范工作程序。凡是新设财政拨款机构和需要核定或增加财政拨款编制的，机构编制部门牵头，财政部门参与共同调研，并互相磋商提出初步意见，提交编委会集体研究审定。同时，充分发挥《编制使用通知单》作用，编制与组织、人事、财政密切配合，在机构编制部门审核批准的机构和编制的限额之内，才能办理调配、录用、社会保险、工资福利等手续。其次，建立对县（市）区监督制约机制。改变以往对县（市）区机构编制管理只注重年末报表的作法，定期召开工作会议，采取季报的方式及时了解机构编制变化情况，并探索实行将县（市）区机构编制工作纳入政府目标考核的办法。再次，加快网络信息化进程。目前 市及县（市）区虽然实行了机构编制台账和编制手册，但手段还比较落后，统计数据比较慢，易出现差错。应尽快完善电子台账，利用计算机实行编制管理、结构管理和人员管理。上机查询、自动生成一些统计数据，体现动态管理。应加大投入，抓紧实现机构编制、人员工资、财政预算等微机联网，探索建立编制与经费预算相结合的预算约束管理机制的新途径。三是加大对违规违纪行为处理力度。认真执行省关于对机构编制管理中违规违纪行为责任追究的规定，并制定相关实施细则。对于因人设事，因人设职，随意进人，随意配备干部等违规、违纪行为，及时纠正和处理。发挥国家权利机关、行政监察机关、社会公众等监督主体对机构编制工作督察的作用，形成合力，建立长效机制。
    （五）深入调查研究，在工作方法上实现由被动管理向主动管理转变
    调查研究是机构编制管理的基础工作，对于准确把握形势要求，创新机构编制管理机制，增强工作主动性，有着极其重要的意义。通过调查研究，主动发现问题，研究问题、解决问题，为领导决策提供详实的依据，保证领导决策更科学、更合理。一是加强对机构编制管理的前瞻性研究。研究行政管理体制和机构编制中存在的总体性、重大性问题，研究创新机构编制工作思路、内容和方略。二是加强对机构编制管理的规律性研究。如，每次机构改革结束后，部门职责履行、机构运行都有一个磨合期；每次领导班子换届和领导干部调整后，都有一个要求增加机构编制的高峰；每次部署中心任务、阶段性任务或强调某项工作时，都有一个要求加强机构编制的问题；每年的编制使用，都必须考虑军转干部和招录应届大学毕业生这两个重点等等。这些问题，都需要给予跟踪关注，探索研究有关规律性的东西。三是加强对机构编制具体工作的研究。如，有关机构的设立、编制的核定、人员经费的确定，特别是关于事业单位编制的核定或增减，岗位的设置、专业的配备等，要以认真的态度、科学的方法来进行大量深入细致的调查研究。并重视调研成果的运用和交流，最大限度发挥调研成果的作用，指导和推动机构编制管理工作的深入开展。